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城投公司发展困境及转型对策探析
砥砺前行，接续奋斗，为城投公司高质量转型发展贡献城投房产力量
【内容摘要】
当金秋的熏风再次拂面吹过豫西大地，我们一起迎来城投公司十五年华诞，回想城投房产的昨天，是一张张斑驳的照片，是一段段甘于奉献的岁月，如果真有一台时光穿梭机，将时光倒回到 2006 年，如果真有一台时光穿梭机，将时光倒回到2009年，如果真有一台时光穿梭机，将时光倒回到2011年，反观城投房产的今天，是项目建设新的春天，是内部管理新的起点，展望城投房产的明天，是一路繁花似锦，是无惧前行的勇气，是责任、更是担当，下一个十五年，下下个十五年，期待与城投公司再续情缘，一路前
当金秋的熏风再次拂面吹过豫西大地，我们一起迎来城投公司十五年华诞。作为以大地为纸、钢筋为笔、混凝土为墨，挥洒伟大诗人“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”美好蓝图的城投房产人，她的昨天、今天、明天是怎样？
回想城投房产的昨天，是一张张斑驳的照片，是一段段甘于奉献的岁月。那时，为城投公司重点项目建设筹措资金，我们以与城投公司共进退共成长的责任感和荣誉感，谱写了一首首辉煌的乐章。
如果真有一台时光穿梭机，将时光倒回到 2006 年。我看到时任公司副经理任瑞琴，凭借扎实专业素养和娴熟项目管理技能，与公司同事并肩作战，探索天源小区项目精细化管理新机制，攻克项目实施中一道道关隘和险塞，赢得全市首个小高层项目建设大捷。
如果真有一台时光穿梭机，将时光倒回到 2009 年。忘不掉公司干部职工在长安悦府前期准备工程建设中挥洒的汗水和泪水，忘不掉她们天冻地寒、披星戴月
的鏖战，忘不掉人车机来回穿梭、热火朝天的实干景象。虽因种种原因，默默地离开了我们的视线，而我们为当初的选择感到自豪！
如果真有一台时光穿梭机，将时光倒回到 2011 年。忘不掉按照城投公司党委决策部署，为办理相关手续，我们一次次沟通又沟通，一回回协调又协调；忘不掉我们全天候奔波于各职能部门，一次次递交文件，一遍遍修改资料,先后办理了嵩基鸿润城、金渠花园、天仁爱丽舍等项目土地招拍挂前各项手续，又陆续办理了鼎鑫嘉园、锦悦华庭等项目部分手续，还组织拍卖了祥和居小区部分房产，为城投公司重点项目强有力推进募集了一笔又一笔不扉的项目资金，为城投公司的发展贡献城投房产力量！
反观城投房产的今天，是项目建设新的春天，是内部管理新的起点。告别了为城投公司荣誉而战的年代，城投房产正以全新的面貌向人们展示她的精细化、科学化、规范化、制度化管理新理念，文明施工、精细施工、高效施工、安全施工、“阳光廉洁”工程创建、“五星级支部”创建、管理制度及员工手册汇编、作风制度队伍建设等等，城投房产正以蓬勃的生命力向人们展示我们做大做强的信心和决心。不曾忘却城投公司党委去掉债务纷扰的那份喜悦，而今城投房产已阔步迈进自有资金“滚雪球”积累的新时代。看今朝，我们既有运筹帷幄、决胜千里的强有力领导集体，我们也有由援外经历的项目总工程师、实践经验不凡的项目技术负责人、地铁施工履历的标段负责人、擅长安全管理培训的专业能手等组成的项目精英管理团队，我们还有精通财务管理、擅长党建工作、精晓纪检督查、熟知行政管理等项目卓越服务团队，在“昨天”实践经验基础上，我们始终坚守在项目建设和内部管理第一线，竭力奋战在平凡又伟大的岗位上。朵朵浪花汇聚成蔚蓝海洋，点点星辰汇聚成璀璨的银河。我们正以点滴之力汇聚成公司项目建设高质量发展的沧桑巨变。
展望城投房产的明天，是一路繁花似锦，是无惧前行的勇气，是责任、更是担当。城投公司党委多方力争，继娄下棚改项目高效高质量推进的同时，市农村教师住房建设项目、“秦人码头”商业街等即将陆续开工建设。城投房产人一定会肩负项目建设的责任、使命和梦想，一定会全面擂响项目建设战鼓，集项目管理服务团队之智，强化精品意识、效率意识、安全意识、环保意识，一定会戮力同心，砥砺前行，不负韶华，接续奋斗，一定会实现文明施工工地、阳光廉洁工程、高质量项目建设成为行业典范的愿景。我们有信心、有能力为城投公司高质量转型发展贡献城投房产的力量！
下一个十五年，下下个十五年，期待与城投公司再续情缘，一路前行！
城投公司发展困境及转型对策探析
城投转型的本质
中国没有两个完全一样的城市，所以没有两家完全类似的城投，也没有能够复制的转型路径。2017 年至今，城投转型从共识到急迫，已经成为圈子里炙手可热的话题。几乎所有城投的当家人都在不知疲惫的考察学习、参会交流、求师访友，熟悉转型的方方面面，但具体到自己的城投依然多少觉得下手无力、知易行难。
城投转型本质上是要解决什么问题？要达到什么目标？效果怎么评价？想清这三个问题才能够执一而论全局，发现最优路径。
01 理解本质
城投转型本质其实就是做回企业应有的样子，所谓企业应有的样子就是在市场中赚取市场化利润。在市场经济条件下，现在或可预见的未来能赚取市场化净利润是衡量企业存
在的唯一价值判断，而绝大多数的城投都是巨额亏损状态。转型的唯一目标就是扭亏为盈，近期是显著减少亏损额，这应该是判断我们的转型是否真正有效的唯一标准。市场化净利润应也应作为城投内部衡量下属子公司市场化改革最核心指标，应占到 50%甚至更高比重。城投转型工作如果达不到改善利润的目的就不是真正的转型，中长期将不得不面对更艰难的债务难题。中长期来看，土地将难以作为平衡债务的筹码，财政资金更不能期待，归根接地只能靠自己赚取利润。
02 做到三个回归
城投做回企业应有的样子要从三个方面努力：
生存回归利润。尽快转变思路，要以能否快速扩大市场化利润为标准对转型工作进行排序，务必做到一针见血。城投应调整架构，构建母公司的资本层，二级公司的资产层和三级及以下子公司的经营层，经营层是最直接的利润单位。集团对经营层公司强化考核，如利润水平得不到持续改善要果断采取措施，让利润与其生存关联；对资本层和资产层企业要加大力度降本增效。具体到业务而言，城投一定要优先在提升经营城市资产能力方面下苦功夫，该领域还存在很大
提升空间。只有具备了优秀的资产经营能力，才有可能经营好我们的城市，才能赚取更稳定更长久更有价值的利润。二十多年来，简单的事情已经做完了，剩下的事都很艰难。
发展回归产业。长远来看，城投的基业长青来源于对城市产业的培育和投资。但是对欠发达地区城投而言，目前发展产业难度在加大，具体表现为区域之间产业发展态势在加速分化，虹吸效应越发明显，强者更强弱者更弱；对于发达地区城投而言，由于不是所在城市一家独大的企业且定位不包括发展产业，往往难以在产业领域大有作为。城投发展产业切忌盲目高大上，务必仔细考量区域总体定位、城市产业结构、城镇化、城市人口数量结构变化、基建阶段、财政实力、城投融资能力等因素，一定要把能否赚取中长期利润是核心依据，我们应该明白政府主要领导总是在换但城投永远都在那里。
机制回归市场。市场化的企业内部管理机制是围绕赚取市场化利润建立起来的，对城投而言首先要改革激励机制，激励机制要覆盖利润的创造、集团内部流转和分配等各环节。当前的国企改革政策已经给予足够操作空间，城投完全可以优先在三级子公司层面建立具有市场竞争力的激励机制。城投一定要抓住现在的绝佳政策时间窗口步子迈的大一点，能
混就混能员工持股就员工持股。在市场竞争中，企业家精神是最宝贵的财富，其实城投机制改革也是在激发下属企业的企业家精神，城投要做我们城市的人才成就其事业的赋能平台。在改革中，城投当家人多数是政府部门成长起来的，应继续在把握政策、处理政企关系和掌舵集团大方向等领域担当责任，然后以市场化机制为保障，把赚钱的事情交给下属公司的同事。
03 全篇谋局、点上突破
中国政府习惯的做事方式是顶层设计、试点先行再全面铺开。城投的股东是政府，同样需要采取此稳妥策略。
城投转型是在变革一个横跨政企的利益体系，只有在上层完成全局思考和谋划才有可能避免改革工作倒退。在完成全局谋划后，务必聚集优质资源在某个三级子公司进行发力，极显著增加其利润率水平，以点上的重大突破来验证转型方案的可靠性。以事实为依据，再来推动更深层次的变革的阻力会明显降低。这个试点只许成功不许失败。
总结来看，城投转型其实绝不是高大上的谋划，恰恰相
反是紧盯市场化利润的日复一日的坚持。真正可以落地转型方案绝对不是找个全新领域创造奇迹，而是重新认识我们现有的资源和能力，重新认识我们所在的城市，然后以响应市场为牵引重新作出价值排列。转型方案落实在同事的工作中，除了个别岗位需要作出重大调整外，对绝大多数员工来说应该不过是熟悉工作的再组合，如果是全新的工作注定难有成效。
城投公司发展困境及转型对策探析
城投公司转型发展的核心关注点 现代集团
管理咨询事业部
王蓬 城市建设、城市经营是中国经济发展浓墨重彩的篇章，在这个过程中，城投公司发挥了统筹运作的重要作用。但随着债务风险的凸显，城投公司亟需通过转型实现自身的可持续发展。近期国家针对城投公司的政策和“十三五规划”的启动，为城投公司转型发展提供良好的机遇期，结合城投公司的运营现状及对国家政策形势的研判，本文就未来城投公司发展方向进行阐述，并提出了转型发展的核心关注点。
一、
城投公司的运行现状 1、城投公司在艰辛履职中孕育自身生命力，为发展转型打下基础 1、城投公司在艰辛履职中孕育自身生命力，为发展转型打下基础 地方投融资平台是地方政府为筹集地方重大基础设施项目建设资金所设立的国有独资企业，主要业务是项目融资，并延伸到项目建设和运营。目前大部分平台虽侧重公益类项目，但部分平台在承担项目融资和建设职能的同时，还积极发展竞争性业务，主动或被动布局产业投资，且已具有一定的产业投资和经营能力。
2、高风险已成为关注点，亟需厘清政企关系，重新功能定位 由于城投公司业务具有特殊性，大多数公司缺乏稳定的收益，主要依靠政府补贴勉强负担银行利息，不具备独立偿债能力，财务风险较大。且很多公司所投资的项目尚处于建设期，未来几年还需大规模资金投入。总的来说，大部分城投公司基本处于“依靠政府财政和融资维持平衡”、“借新账还旧账”的状态，财务风险显著高于普通国企。未来城投公司应通过理清政企关系，规范地方政府投融资行为，完善企业内部治理机制，使城投公司真正成为独立的市场主体。
3、城投公司已成为“国资集聚地”，是国资国企改革的核心抓手 3、城投公司已成为“国资集聚地”，是国资国企改革的核心抓手 城投公司地方投融资平台资产已非常庞大，占地方国有企业资产的比重总体过半，个别省市甚至达到 80%以上。截至 2013 年 6 月底，按财政部公布的 2013 年地方国资 63.14%的平均负债率计算，地方投融资平台总资产约为 28.33 万亿元，占同期 55.5 万亿元地方国资总额的比重为 51.0%。
二、
城投公司转型发展定位及诉求 1、城投公司发展定位 过去城投公司以落实政府重大专项任务为基本职能，核心功能就是筹集项目建设资金。国发 43 号文标志着地方政府债务管理体制进入全面深化改革的新阶段，提出地方政府融资渠道放宽，同时将不得再通过投融资平台举债。尽管地方投融资平台作为实体企业仍可承担政府重大项目建设，但替政府举债的核心功能将改变，“地方投融资平台”的名称也将退出历史舞台，地方投融资平台迫切需要全面改革。
基于国家政策要求、地方政府诉求和企业自身发展需要，未来投融资平台应加快向带有融资性质的一般性国有企业转型，由融资平台向城市产业经营实体转型，整合资源、打造城市运营服务商将成为城投公司未来发展的新定位。
2、城投公司未来发展的新属性 （1）市场化。2、城投公司未来发展的新属性 （1）市场化。在政府主导与市场化经营的关系中，市场化将是主基调。如何“发挥市场的主导性作用”，如何做到政企分开，深化改革，推动现代企业管理机制的形成，推动政府购买服务机制的建立，将是新的调整和发展方向。
（2）统筹性。城投公司作为国企改革的重要执行者，将发挥资
源整合、统筹管理作用。同时，城投公司积淀和聚合了大量资产、资本和国有企业股权，是政府经营城市的重要抓手，在转型中需要城投公司发挥高位统筹管理作用。
（3）实体化。国家对城投公司的管理趋于严格，城投公司的“政府背书”被斩断，公司持续融资需要更强的实力、更高水平的经营管理能力。另外，城投公司需重组资源资产，“剥离”和“整合”两手操作，提高资产的有效性，同时，积极介入经营性业务，实现城投公司的实体化。
。
（4）可持续化。越来越多的城市建设经过投资开发建设的热潮，已进入平稳发展期，资产经营管理更强调长期稳定持续经营和发展，此外，按照现代企业制度的要求，平台更需实现公司的规范化和持续性运作。
3、城投公司在转型发展中的政企关系诉求 在政府与城投公司的关系问题上，应做到一个平衡，两个转变。即：
一、实现政府主导和市场化运作的平衡，即一方面要履行政府职能的延伸，成为引领区域经济发展和推动城市建设的平台，另一方面要保障城投公司的持续经营和健康发展，为社会、客户、股东和员工创造优质价值。二、从政府任务型向任务与效益并重转变，从被动向主动转变。以市场化经营实现更好地服务政府，做到关注市场效益与关注政府任务并重，城投公司追求效益是为了更好地完成政府任务，提高运作水平和市场适应能力。同时，要从被动向主动转变，由政府指令型投资向市场要素配置型投资转变，在投资环节，发挥企业的自主性，发挥市场在资源配置中的主导作用，对优良资产和潜力项目加大自主投资力度，提供稳定的现金流和优良的资产规模。
三、
平台类公司在转型发展中的核心关注点 1、正身率下，引导推动国资国企改革 通常平台类公司聚集了地方政府大量的国有资产，转型发展时间，公司应谋求成长为地方政府的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体，并在完善现代企业制度，健全法人治理结构，提升投融资能力，资产存量盘活、增量突破，混合所有制、公私合作、资产证券化等方面尝试突破，打造市场化运作平台，提高国有资本运营效率，发挥其对地方政府其他国资国企的示范、引领作用。
2、高端定位，助力地方政府产业转型升级、经济发展 在新一轮国家、省级、区域发展规划和城市发展规划中，每个城市都会找到自身发展的着力点，为抓住机遇，平台类公司不仅要关注如何由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变，更应关注如何围绕城市经济发展规划，找准发力点，激活城市产业经济发展动力。
3、整合配置资源，保障公司具备持续偿债的能力 转变为带有融资性质的一般性企业将会是一个较长的过程，期间为避免债务风险集中爆发，公司应重点关注存量债务和新增债务有序管理和规划。同时，为实现融资有效开展和债务的可持续经营，还应积极争取外部资源整合注入，做到合理配置内部资源，提高项目盈利能力，统筹各类资金，增强融资和偿债能力等，这些都是转型发展期间平台类公司需解决的问题。
4、实施资产业务重组，分离经营性业务 城投公司往往在开展政策性业务的同时，在相关领域投资经营性业务也形成了一些比较分散的业务群。如何实施资产业务重组，构建竞争性业务子（集团）公司，使其具备对外竞争和整合的能力？对于
政策性业务，如何改组为政府债务的专业服务公司，发挥专业化优势，降低政府融资成本，提高政府债务管理效率？如何发挥集团公司资本运作能力，统筹集团发展？这是城投公司实现转型和可持续发展的关键。
5、积极介入 PPP，助力公司的实体化转型 在本轮 PPP 大潮中，平台类公司应积极利用 PPP 推进自身产业板块的构建，实现业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力的提升；找准角色定位，高位嫁接，引入社会资本，服务城市建设；利用 PPP打造市场化竞争主体，实现外延式发展。
6、优化城投公司运营管理体制，适配战略目标达成 适配的组织运行管理体系设计将以保证城投公司发展战略的顺利实施和战略目标的实现为前提。综合考虑城投公司的战略目标、外部环境、团队能力的要求，城投公司需找到适配的组织结构、组织运行体系、人力资源管理体系来支撑未来发展战略。
城投公司发展困境及转型对策探析
城投公司转型 11 月 4 日，财政部在其官网发布了一篇标题为 “依法 厘清政府债务范围， 坚决堵住违法举债渠道” 的“答记者问” ， 明确表示，“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推 给政府偿还” ，“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属 部门不得以任何方式举借债务” 。
这意味着，财政部重申融资平台债务不属于政府债。那 么，失去“背书”的城投公司将如何转型？ 到底还是不是政府的“亲儿子”？ 由于我国预算法规定地方政府不得举借债务，因此需要 城投公司来为地方政府筹集资金，故城投公司是地方政府主 要的投融资平台。然承担着公益性项目投融资职能的城投公 司，在融资平台举借债务是否属于政府债务，是否由政府信 用“背书”，几经厘清，一直身份不明。
中国第一家城投公司成立于上世纪 90 年代，如今已发 展了近 30 年，代表政府发行企业债券，向银行贷款，进行 公共市政建设等公益性投资。一直以来，城投公司为地方城 市发展、基建投资等作出了重要贡献。类似市政道路、环城 高速、城市供热供水等基建项目， 多由城投公司担任投融资、 建设、 管理与运营四大职能， 如今发展到医疗、 养老、 环保、
旅游、教育等各领域。
不过，近几年随着地方债的加重， “搞钱干事”的城投 公司显然并不符合市场规律，已屡次被推到改革的风口浪 尖，有可能会走向终结。
早于 2014 年 5 月 20 日国务院批转的发改委 《关于 2014 年深化经济体制改革重点任务的意见》 中明确指出， 开明渠、 堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制， 剥离融资平台公司政府融资职能。
2014 年 9 月， 国务院下发 43 号文，明确区隔政府和企业债务，切实做到谁借谁还、风 险自担。
2015 年 1 月 1 日，新预算法执行，规定“地方政府 及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提 供担保”，切断了以城投公司为主的地方融资平台依靠政府 信用融资的渠道。
当然，43 号文和新预算法并未得以兑现。
乐观的城投公 司老总们认为，中央对投融资政策的调整，给城投公司带来 前所未有的压力；但类似政策调整在 2011 年就出现过，当 时也是出于地方债务过度膨胀带来债务隐忧，要求限制对融 资平台贷款政策。
2011 年扛过去了， 2014 年这波调整也有 可能扛过去。
后来的发展果真被乐观派预言对了， 2014 年四季度到 2015 年上半年，城投公司融资功能收缩明显；但 2015 年下 半年，大量资金涌入， 向城投公司要项目的资金方越来越多，
城投公司再度复活，重新担纲政府投融资重要职能― ―经济 下行压力加大，稳增长任务更为迫切 ，转型暂 时搁 置 。
今年 10 月 27 日，全国城投公司协作联络会年会在合 肥 召开，年会核心议题是“城投转型与 发展 ” 。相较去年，不 少城投公司老总们的焦虑感有所减轻。据媒体报道 ，一西 部 某地级市城投公司董事长表示，城投公司是政府的亲儿 子 ，
地方政府不会放着城投公司陷入困境而不管的。
然而，随着经济运行不断下行，城投公司的命运逐 渐 明
朗化。就在 11 月 4 日，财政部有关负责人答记者 问明 确 ，
“2015 年后融资平台举借债务不属于政府债务” “除发行地 方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借 债务”“地方政府仅作为出资人，在出资范围内 承担有限 责 任”⋯ ⋯ 这等于在宣判， 城投公司失去了政府亲娘的信用 “背 书”，也意味着传统融资职能宣告终结，城投公司必 须另寻 出路。
城投老总们颇尴尬，城投公司成立的初衷，就是替 地方 政府履行相关投融资职能，城投公司投资的持续、盈 利、退 出等，都依托于地方政府，如何从现有的投融资模式中跳 出 来呢？ “先天性不足” 转型之所以拖延至今仍迟迟未见起色，一方面转型并 不 容易，另一方面，城投公司有先天性不足之处。
城投公司虽是完全意义上的独立法人，但决策多受政府 控制，主要司职基础设施等投融资；有些资产规模虽大，但 多是一些盈利能力差、需财政补贴的公益项目，自身造血能 力不强， 市场化竞争力不足。
也就是说， 公益性资产规模大、 变现能力差，盈利能力差、偿债指标表现差、债务偿付对政 府支持的依赖程度高等，都是城投公司的“弊病” 。
10 月 27 日的城投年会上发布了一份《城投蓝皮书：中 国城投行业发展报告（ 2016）》，称各个省份的债务比例差异 很大，有的地方政府性债务还出现极其恶化的情况，有可能 爆发局部债务危机。
通过对全国 259 家城投公司的统计，负债率在 70%（含 70%）以上的有 8 家，负债率在 60%至 70%（含 60%）的有 43 家，负债率在 50%至 60%（含 50%）的有 84 家，负债率 在 40%至 50%（含 50%）的有 65 家，负债率在 30%至 40% （含 40%）的有 43 家，负债率在 30%（含 30%）以下的有 16 家，平均负债率在 50%左右。
该蓝皮书进一步分析，从各地政府性债务统计表中反映 的负有偿还责任债务余额占 GDP 的比例可以发现，经济欠 发达省份的债务余额占 GDP 比例普遍高于发达省份。这主 要有三个方面的原因，首先，中西部欠发达省份目前公共基 础设施还不完善， 还有很大建设空间， 公共设施欠账比较多； 其次，中西部省份由于经济落后，财政收入低于东部沿海发
达省份；最后，由于产业转移，东中西部经济增速切换，中 西部进入一个高速发展期，对于基础设施建设的需求比较 大。
山东城投公司的状况一样不容乐观。
据日照城投公布的数据， 2013 至 2015 年末及 2016 年 6 月末，其资产负债率呈现稳步上升的趋势，分别为 39.91%、 46.43%、58.57%和 60.16%。负债以非流动负债为主，近 3 年及一期非流动负债占比分别为 62.74%、70.65%、61.89% 和 61.10%。“随着公司各个项目的进一步开发，公司未来债 务规模有进一步增加的趋势，公司面临着一定的债务偿还压 力。”日照城投在 2016 年度第一期中票募集说明书中谈到。
“青岛城投” 的资产负债率同样持续高企。
2012 至 2014 年末以及 2015 年 9 月末，公司资产负债率分别为 68.16%、 69.76%、68.76%和 67.89%，有息债务总额分别为 129.86 亿 元、151.82 亿元、181.57 亿元和 363.26 亿元，金额不菲。毋 庸置疑，债务规模的增加，在一定程度上，也将增加青岛城 投未来几年的利息支出。
“济宁城投” 2012 年末、 2013 年末、 2014 年末及 2015 年 6 月末，有息负债金额也分 别达到 53.18 亿元、48.74 亿元、62 亿元和 70.42 亿元，包括 银行借款和企业债等融资方式。为此，济宁城投在今年发行 了 2016 年度第一期短融，募资 5 亿元，全部用于偿还银行 借款。
在沉重的债务压力下，借新债还旧债，成为城投公司重 要的融资策略。日照城投亦在今年 9 月 29 日发行中期票据， 募集资金 2 亿元，主要用于偿还银行借款。
令人忧心的是，多数平台公司承接着政府公益类、市政 类建设和经营项目，缺乏商业化的运作项目，长期以来，没 有形成可持续的市场盈利前景。截至 2016 年 6 月末，日照 城投资产总额高达 100.62 亿元， 2016 年 1 至 6 月实现营业 收入 4.98 亿元，但利润总额仅 0.53 亿元。青岛城投 2012 至 2014 年以及 2015 年 1 至 9 月营业利润则分别为 -4.68 亿元、 2.56 亿元、 -6.73 亿元和 -7.98 亿元。其中， 2013 年突然为正 的营业利润，还主要是因公司 2013 年欢乐滨海城 599 亩土 地出让，导致主营业务收入增加 10.04 亿元。
一位大行债券承销人士表示，一直以来，市场上大部分 投资人投资城投债的逻辑还是看中平台公司背后的政府信 用，一旦政府不为其兜底，如何化解存量债务就成为沉重的 负担，有可能出现违约的失信现象。
如何转型？ 至于如何转型，城投公司内部人士大多表现出“完全取 决于政府领导”的被动。观点多认为，城投公司的资产盈利 性不强，公交客运、环境治理、供水供气、垃圾处理等都是 些保本微利项目，一些运营经费还要靠政府补贴，城投公司 自身造血能力不强，要走向市场较难。
尽管改革已经进入 3.0 时代，然而目前即使规模较大的 资质较好的公司，也处于改革的探索中。
如合肥城建投， 2015 年利润总额为 48 亿元，是因为当 年公司投资收益为 65.25 亿元， 这部分增幅较大， 主要是来 自投资京东方科技集团股份有限公司结构化产品实现了较 好回报。除了主导当地基础设施建设，也在加大对战略新兴 产业的投入，主要为新型显示电路等。据悉，合肥城建投转 型方向是转为国资运营管理平台，后续打算推动两家公司上 市，形成集成电路千亿产业链，加强资本市场融资能力。
南京城投集团董事长邹建平表示，南京城区范围内的城 投公司信用等级较高，大部分是 AA+ 、AAA 最优质的信用 等级，融资成本较低。但南京郊县等地融资成本较高，南京 城投可利用自身优势，筹集资金用于郊县城市建设，从中赚 取相对稳定的利差回报，保障公司持续经营，又能帮助南京 城市建设。
西部一省会城市城投公司副总经理表示，南京、合肥等 地城投公司资源优势明显，如南京当地财力较雄厚，城区基 础设施基本到位，融资需求不大，所以能探索其他可能；但 中西部地区城投公司的主要职能现在还是替政府投融资，投 资当地基建。该副总经理还表示，当前经济下行阶段，民企 融资成本高、资金链容易断裂，他们在探索的一个方向就是 参股发展前景较好的民企，通过参股民企，实现城投公司的
混合所有制改革。
不过，他也直言，虽然存在一些参股民企的机会，但国 企混合所有制改革决策链条长，还有国有资产流失等担忧， 落地也面临困难。
有城投公司负责人直言，政府是城投公司赖以发展的根 源。不少城投公司融资借助地方政府储备土地，地方棚改、 保障房建设等也多由城投公司主导，可能配套进行其他商业 类房地产项目开发；市政工程承包也多由城投公司担当，这 块投资回报较为丰厚。
有地方财政系统人士表示，财政部重申融资平台债务不 属于政府债务， 是想规范地方债务管理， 堵住违规举债渠道， 也是想将城投公司赶到 PPP 模式等正当渠道上来。他认为， PPP 模式最大的意义是解决了融资问题。
“ 地方融资平台参与 PPP 基金，实际上是平台公司进入产业基金项目，是代表政 府参与，并非不承担重要角色。以前很多项目是城投公司帮 助政府融资负担利息，现在代表政府与其他两方成立项目公 司，投资 PPP 项目，而且减轻推广使用政府与社会资本合作 （PPP）模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城 市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
”
城投公司发展困境及转型对策探析
城投公司转型发展的案例分析 ——记镇江新区经济开发总公司转型发展之路镇江新区经济开发总公司集团组建项目组摘要：
2010 年 6 月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发 19 号）
出台后， 各部委颁布了一系列政策文件， 从资产注入、 政府担保、 融资方式等方面规范投融资平台的行为。
2014 年 10 月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 43 号）
明确提出， 剥离平台公司政府融资职能， 加强地方政府债务管理。
为顺应政策环境变化， 城投公司必须进行市场化转型， 通过提升公司盈利能力， 创造稳定的经营性现金流， 分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口， 为城市建设和发展提供更有力的支持。
本文以镇江新区经济开发总公司为例， 着重阐述了该公司在转型发展过程中一些可行的做法， 以供各地城投公司参考和借鉴。
一、 引言镇江新区经济开发总公司（简称“经发总公司”）
成立于 1993 年， 是以镇江经济开发区融资、 投资、 开发、 建设、 运营等五大功能为主体的发展平台。
公司历经二十年的持续发展， 已成为资产超 500 亿元， 拥有 1 家上市公司和 11 家全资及控股子公司， 业务涵盖基础设施开发建设、 房地产、 金融、 现代农业、 旅游等产业的大型企业集团。
近年来， 随着镇江经济技术开发区城市功能的不断完善以及中央对政府融资平台、 国有企业改革一系列政策的不断出台， 经发总公司管理层及全体员工都意识到公司的发展已经到了十字路口， 必须紧随政策趋势和结合公司自身实际情况，围绕镇江新区产业化、 城市化目标， 全力加快转型升级步伐。
在 2012 年委托中国现代集团完成《镇江新区经济开发总公司“十二五” 发展战略与规划》 之后， 2014 年 6 月， 中国现代集团再次受托为经发总公司的转型发展献计献策， 设计镇江新区经济开发总公司集团公司组建方案， 为经发总公司构建面向未来的发展框架和路径， 以保障公司的健康可持续发展。
二、 城投公司转型的必要性（一）
分担财政偿债压力根据 43 号文件精神， 政府负有偿债责任的债务应纳入预算管理， 由政府履行偿债责任， 对确需地方政府履行担保或救助责任的债务， 地方政府要切实依法履行协议约定， 做出妥善安排。
根据我们的初步测算， 大部分市县通过财政资金偿还政府债务的能力非常有限， 政府对于城投公司的财政支持也远远不能解决属于城投公司债务的担保或救助类政府债务。
对于各地城投公司来说， 只有集中优质资源打造一个盈利能力强的实体化企业， 依托市场化经营获得稳定收入和现金流， 建立良性健康的资金循环体系， 才能有效分担财政偿债压力， 避免政府债务风险。
（二）
弥补城建资金缺口党的十八大提出了“新型城镇化” 的发展战略， 目前我国常住人口城镇化率为 53.7%， 户籍人口城镇化率只有 36%左右， 不仅远低于发达国家 80%的平均水平， 也低于人均收入与我国相近的发展中国家 60%的平均水平， 还有较大的发展空间。
城镇化水平持续提高将带来城市基础设施、 公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求， 城建资金缺口将进一步扩大。
根据国发 43 号文精神， 公益性项目融资将被一般政府债券、 专项债券和有收益的市政债券三种发债途径所替代。
由于政府债务发行主体在省级政府且规模实行限额管理， 难以完全满足城建项目融资需求， 城投公司只有通过发行项目收益类债券、 PPP 等方式吸引社会资本投资建设城建项目， 才能多方式、 多渠道弥补建设资金缺口， 继续支持城市建设。
（三）
提高公司盈利能力2010 年国务院 19 号文件下发后， 部分同类企业开始探索转型道路， 逐步远离单纯的政府性投融资平台。随着国发 43 号文的出台， 城投公司转型迫在眉睫，必须由量变转向质变， 即剥离传统的公益性项目融资职能， 转向以经营性业务为主的现代化企业集团。
从财务角度来看， 评判城投公司债务风险不在于资产负债率的高低， 根本在于提高城投公司的盈利能力， 有稳定的经营性现金流来支撑债务本息。
通过政府划入优质资产、 盘活存量资产、 培育自身造血能力、 实施战略
性投资， 进一步提升城投公司盈利能力和融资能力， 为城市建设和发展提供强有力的支持。
三、 城投公司转型之路自从 2010 年国发 19 号文出台以后， 政府投融资平台的转型发展已然成为整个行业的热点话题和重大课题。在这过程中， 各地政府投融资平台结合自身实际，转型发展的方式方法不尽相同， 最终结果却难言满意。
经发总公司在转型发展过程中， 走出了优化业务结构和完善管理体系的双重转型之路。
归结经发总公司全体同仁谋求公司转型发展的实践， 我们认为可以用五个字来总结。
（一）
查：
全面摸查“家底”， 厘清股权关系， 明确主体责任经发总公司自从成立以来经历多次变更， 股权关系复杂， 资产权属不清， 这就很难界定不同资产的所有者和管理经营者之间的关系， 直接制约了公司的业务发展和管理经营。
经发总公司通过全面摸查， 列出股权明细和资产清单， 进而按照资产属性进行股权划转和资产整合， 简化公司股权结构和资产关系， 为公司转型发展扫除障碍。
（二）
合：
业务板块整合重组， 以子公司为主体， 做大做强核心业务经发总公司经过多年的发展， 资产规模较大， 管理层级过深。
因此， 经发总公司通过与中国现代集团合作， 按照“同业归并、 精简高效” 的原则， 在全面摸查“家底” 的基础上， 对各子公司权属关系重新调整， 通过组建各子集团或子公司， 归并核心业务和缩减管理层级， 发挥资源集聚效应。
（三）
育：
重点培育经营性业务， 注重发挥产业协同效应近年来， 经发总公司积极响应国资向优势产业和关键领域集中的改革要求，把握住产业机遇， 重点培育金融、 现代农业、 旅游服务等新兴产业。
通过设立市场化运作的担保公司、 小额贷款公司和融资租赁公司， 对已落户开发区的新兴产业项目进行投资， 加速资本与技术融合， 提高利润水平。同时围绕产业发展定位，配合新区招商引资， 科学优选项目参股扶持， 推动新兴股权的投资。
（四）
晰：
借助板块重组， 进一步明晰母子公司关系
公司发展到一定的阶段， 如何科学合理界定母子公司之间的关系是影响公司后续发展效率和效益的关键。
经发总公司以板块重组为契机， 借助咨询公司的经验智慧， 明确母子公司各自功能定位， 以母公司作为投融资中心、战略决策中心、宏观调控中心、 关键制度输出中心， 以子公司作为利润中心、 业务中心、 运营中心， 并以相应的权责划分和管理流程予以支撑。
（五）
建：
构建现代企业管理体系， 加快实现公司管理转型根据发展规划， 作为母公司的经发总公司未来将由业务主导型向管理主导型转变。
为此， 经发总公司以制度建设为抓手， 重点以优化和制定薪酬与绩效管理制度为突破， 针对不同子公司情况， 科学设计差异化的薪酬和绩效考评体系， 并逐步建立健全符合现代企业规范的制度体系， 实现管理转型。
四、 结束语政府投融资平台从成立至今， 风雨兼程二十几载， 为推动中国城市化进程做出了不可磨灭的贡献。
当前， 在国企改革、 新型城镇化建设与一系列行业政策约束的大背景下， 政府投融资平台的存续发展又到了重要的关口， 转型发展之路任重而道远。
我们建议各地政府投融资平台应积极借鉴行业标杆企业的发展经验并借助咨询机构力量， 群策群力， 早日实现公司的成功转型！
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