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问责观念转变与突发事件问责
问责观念转变与突发事件问责
——基于突发事件应对的视角
【摘要】
转变问责观念的直接动因是突发事件应对的现实困境。
“问责”的准确内涵在于问责主体对责任主体履职过程的监督、 过问， 以及责任主体对监督、 过问的回应， 仅将问责制理解为责任追究制不可避免会带来诸多问题， 突发事件事后问责不利于突发事件的整体应对， 也难以保证应对过程责任的层层落实。
构建突发事件应对问责制度并将之作为应急管理体制的一部分， 势在必行。
【关键词】
问责； 观念； 突发事件； 问题
*
文|马怀德 周慧
自《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004 年 9 月 19 日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过）
明确提出“问责制”概念以来， 大家普遍将这个概念理解为“责任追究制”， 将“问责”等同于“追究责任”， 这是不恰当的。
因为责任追究制是早就存在的概念， 若上述理解正确， 那党中央提出问责制概念意义何在？ 而且， 对于突发事件问责来说，等到事情发生后再来追究责任， 这对突发事件应对工作有何裨益？ 所以， 有关问责的观念亟待厘清。
一、 问责观念的转变
（一）
“问责”并不等于“事后责任追究”
“问责”到底应作何解？ 不妨先从字面含义人手。
“问”作动词有多种解释， 与“问责”有关的解释有：
责问； 质问、 诘问； 过问； 追究； 管（有责任者， 可能被要求作回答）、 干预。
“责”作名词即“责任”， 有职务和职责、 份内应做的事、 应承担的过失三种解释。
所以， 根据“责任”的含义， “问责”只可能有两种模式：
问责主体质询或过问责任主体（即问责对象）
履行职责义务情况； 问责主体追究责任主体并使其承担不履职或履职不当所造成的后果。现在“问责”概念是按第二种模式理解的， 即将“问”理解为“追究”， 将“责”理解为“应承担的过失”， “问责”就是“追究过失之责”， 因此， “问责”通常作如下定义：
“由有关方面依照有关规定， 通过一定的程序， 追究那些不履行或不正确履行职责义务的相关人
[1]员的责任。
”这种定义值得商榷。
由于“追究”的含义是“追查已往的事实或过失”， 而且“追查”暗含权限要求， 即上位者对下位者的追查， 所以， 上述定义可作如下分解， 详见表 1。
表 1 问责定义分解
从表 l 可知， “问责”的通行定义表现如下不足。
(1)只考虑事件发生后问责， 忽视事前、 即时问责。
因为“责任”既有“承担”之义， 也有“履行”的含义， 前者侧重结果， 后者着重过程；事后问责属于秋后算账， 往往已于事无补， 起不到过程问责的监督作用， 只考虑事后问责的制度其实与责任追究制并无本质区别。
(2)只考虑体制内部上级对下级的等级问责， 不考虑体制内的平行问责， 更不考虑体制外其他主体的问责（即所谓的“异体问责”[2]）， 这必然会影响到问责的可信与公平。
(3)只考虑过错问责， 即只考虑对行为结果的制裁， 这与法律问责并无显著差异， 因为“法律不对成功完成其预期责任的人进行奖励， 它对未完成
[3]其预期责任的人进行惩罚。
”因此， 仅考虑对过错进行问责明显违背了问责的“初衷”，
让“问责”已无存在的必要。
问责既可以制裁的方式对不当行为进行负面评价， 也可以奖励的方式对正当行为予以积极回应。
(4)如果仅将“职责”制度化为问责的法定情形， 那么那些纯义务性的， 即使不履行也不会带来严重后果的伦理要求将被排除在问责范围之外。
(5)要求问责必须按照规定进行， 虽有“制度化”的好处， 但也有使问责形式趋向单一的弊端， 且有摒弃其他有效问责形式的可能， 从而影响问责的整体效果。
当然， 分析上述定义之不足， 是因为“问责”应该有别于“责任追究”， 问责除了具有责任追究的惩罚性功能外， 还应有对职责履行情况进行质询、 监督、 过问的功能。
（二）
“问责”重在对“责任”的过问
勿庸讳言， 我国在推行问责制的过程中对“问责”的理解多倾向于“事后责任追究”。
例如，笔者曾调查过 112 件（下文数据统计非说明均依据此样本）
我国地方政府颁布的综合
性问责法规、 规章或规范性文件（以下概称为“文件”）， 其中有 46%的问责文件认为问责制是“责任追究的制度”； 13%的认为是“内部监督和责任追究的制度”； 16%的认为是“予以过问并追究责任的制度”； 1.7%的认为是“行政监督过问并追究责任的制度”。
也就是说 74%的地方问责文件都认为“问责”含有“责任追究”之义； 若将“过问”理解为“监督”， 也的确有近 29%的问责文件认为“问责”应关注对责任的“监督”和“过问”。
如果说地方政府在理解问责制上可能有偏差， 那么， 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发
[2009]25 号， 以下简称《暂行规定》）
也将“问责”理解为事后的责任追究又当如何解释呢？如《暂行规定》 第 5 条规定了 7 种情形要实行问责， 而这 7 种情形基本上都附加了诸如“造成重大损失或恶劣影响”等法定处罚情节。
显然， 这也应该是事后问责机制。
我国政府如此考虑“问责”， 可能基于以下原因。
(1)与有关法规的衔接。《暂行规定》 必须考虑与《中华人民共和国公务员法》（下文简称《公务员法》）
等法律法规相衔接。《公务员法》 中已经规定的行政处分方式有警告、 记过、 记大过、 降级、 撤职和开除， 而《暂行规定》 处罚方式就应该是行政处分之外的方式， 除责令公开道歉外， 其他如停职检查、 引咎辞职、 责令辞职、 免职等处分应当在严厉后果产生时才适用， 所以《暂行规定》 整体上倾向于事后问责。
(2)保证行政效率。
如果过分注重问责的“过问”功能， 各级政府必然要为此付出大量时间和精力予以回应并对自己的行政行为作出可辩解的说明。
这一方面将降低行政效率， 为此付出大量人力、 物力和财力； 另一方面， 也有对地方政府不信任之嫌并导致地方政府办事积极性、 能动性的降低。
即使由于上述可理解的原因， 但不注重问责的“过问”功能也并不是问责制发展的
主流。
虽然的确也有人对事前问责这种监督、 过问责任的方式提出过批评：
“政府部门花费大量的宝贵时间和资源为其计划作辩解， 对批评者作出回应， 这会降低政府部门的办事效率”， [4]但事前对某些责任主体的履职情况进行评估， 有利于政府官员避免行政错误， 也是保证他们恪尽职守， 依法行政的良好途径。
再说， 如果突发事件的应对也按照《暂行规定》进行问责， 可以肯定， 事后问责机制不仅不能做到有效预防， 甚至政府官员会坐等突发事件的发生（毕竟， 有些预防措施和应急准备工作需要花费的时间、 精力和财力与突发事件发生机率存在严重不对称， 从而使有些地方政府不愿为此付出）。
因为他们会按规定只要保证事件不造成重大损失和恶劣影响即不会被问责。
如果真出现这种情况， 突发事件不可能得到很好地应对。
因此， 事前问责的监督、 过问机制并不是可有可无的， 它的重要性值得我们为此付出哪怕真的“降低行政效率”的代价。
（三）
“问责”重在对“过问”的回应
事实上， “问责”并不是现代概念， 也不是舶来品， 只要认为“问责”包含事后追究责任之义，那么， 我国问责实践的确源远流长。
[5]但强调责任主体就问责事项进行回应和说明的理念的确来自西方。
世界银行专家组认为问责包含着要求某人或某事能够被“说清楚”或
[6]“算清楚”的“能力”或“可能性”。
这种意义上的“问责”在英语中被表达为 accountability，
而汉语中与这一词对应的“问责”， 出现在香港实施的“主要官员问责制”（俗称“高官问责制”， 英文全称为 Principal Officials Accountability System, POAS)中， 但 POAS 仍然侧重于事后责任追究。
选择 accountability 来解释“问责”概念含有“回应”之义， 是因为 accountability通常是指“一个公共机构（或者可能是一个个人）
对别的机构负有报告的法定义务来解释自己的行为。
”这一定义说明：
(1)问责应该是双向行为， 允许（或需要）
责任主体主动汇报或解释自己的行为。
问责就是一种常态机制， 一种适应管理需要的例行公事， 而不是一种“运动式”的静态追究责任的手段。
当问责主体和问责对象处于互动状态时， 问责就伴随着整个管理过程的始终， 成为行政管理的一部分。
(2)当问责成为动态管理过程的一部分时， 容易形成“责任对接”， 即问责对象与问责主体的责任在同一件事情上会有合理分担， 尤其当问[7]
责主体同样对这件事享有一定的控制权时， 通过“问一回应”的问责机制， 无论是被动地回应“问”， 还是主动地以“回应”来推动“过问”， 这都会导致“各尽其责”、 “责任层层落实”的良好局面。
当然这也符合行政伦理， 因为， 一个不考虑责任分担却需要责任承担的问责机制毕竟有碍于公平。
(3)当责任主体时刻需要为“过问”寻找“回应”的合理理由时， 这种状况有利于责任主体提高“部门诚信和工作绩效”[8]， 因为他不能等到批评时才来解释， 不能让工作的每一步成为下一步的绊脚石。
所以， 积极主动的“回应”正是 accountability 准确内涵， 它意味着每一责任行为都能被“说明”或“辩解”。
（四）
“问责”应该是一种侧重“预防”的管理机制
“问责”还应该是一种侧重“预防”的管理机制， 即预防“失责”。
如何才能有效预防失责呢 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》 明确要求：
“加强对权力运行的制约和监督， 保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。
”可见， 预防权力失责的主要途径就是“监督”， 这可视为预防管理机制的第一要素； 而且， “人类的天性和现实社会中所存在的人们在社会、政治和经济等方面根本不平等的现状表明， 惩罚的确是维护公共行政诚实、 公正和有效行为的不可缺少的要素。
”所以， 在“监督”之外， 党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（中发[2008]5 号）
又指出“加大责任追究力度， 提高政府执行力和公信力”， 无论是“追究责任”还是“惩罚”都涉及到行为“失责”后的制裁， 这里不妨将“制裁”称之预防管理机制的第二要素。
“制裁”一般有惩罚性制裁、 修复性（或矫正性）
制裁和预防性制裁三种类型， 是保证有效监督的必要手段。
对于行政监督而言， 惩罚性制裁一般涉及对制裁对象某些权利的剥夺； 修复性制裁涉及对制裁对象错误决定的矫正； 预防性制裁主要在于保证
行政效率或防止重大错误和损失的发生。
三种制裁类型可分别对应三种类型的问责方式， 详见表 2。
表 2 制裁类型与问责类型
[10][9]
当然， 表2中的制裁类型和问责方式主要是基于对行政系统内部监督有效实施而作的分类。系统外的监督主体一般没有直接处罚决定权， 所以外部监督只能通过如下两种途径行使制裁权。
一是通过引起内部监督者的注意， 为其提供权力不当运行的有效证据； 二是直接诉诸法律， 寻求司法救济， 比如美国公民可以根据《行政程序法案》 行使质询权、 听证权等。
[11]当然这种问责似乎可以归为预防性问责的一种方式， 但明显已经超出了行政问责的范畴。
为什么说问责是侧重预防的“管理”机制呢？ 有必要再考察一下有效的“监督”的其他元素。(1)监督主体。
这涉及到应该由谁来监督政府权力运行的问题。
从我国目前推行的问责制可以看出， 对政府权力的监督主要是体制内的监督， 即政府上级对下级的监督， 党组织对党员干部的监督。
虽然《暂行规定》 第 12 条也规定体制外的主体可以通过检举、 控告来提供问责线索， 但线索能否被关注还得看体制内监督主体的意愿。
这必然会影响体制外监督功能的发挥。
现在多数意见认为， 要想保证有效问责， 监督主体必须来自体制外。
因为政府行为非常广泛， 几乎很难依靠体制内的监督主体对其整个过程进行“监视”， 而且， 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》 也的确要求“各级党组织和干部都要自觉接受党员
和人民群众监督”。
可是， 认识到体制外监督， 尤其广大人民群体的监督的作用， 却并不意味着这种监督就是有效的， 因为监督并不总能通过政府官员的“自觉”来保障。
理想的问责状态下， 监督是以制裁为后盾的。
保证体制外的监督能够直接激起制裁反应， 是保证有效监督， 预防权力失责的关键所在。
除了广义上的“人民”监督外， 其他各种社会权力主体都能发挥监督制衡政府权力的作用[12]， 而最能有效激起制裁反应的力量， 途径是媒体曝光和信息公开； “由于处在信息社会， 公民个人也可以通过互联网沟通、 联合起来， 对政府的法律政策、 行政举措、 法院审判发表各种不同的意见， 反映民心民意， 形成强大的社会舆论压力，对政府可以起到有力的监督作用。
”监督主体的多元化已经表明， 问责不仅仅是政府进行自身管理的手段， 也是全民参与国家管理的一种机制。
(2)监督目的。
制裁是问责的必要因素，但惩罚性制裁过度使用并不利于政府行政效率的提高， “因为过度的惩罚也会将官员逼人非正常状态， 整天生活在恐慌或麻痹之中。
从政府制度化管理的视角看， 惩罚机制会产生积极有效的作用， 而从政府绩效管理的视角看， 惩罚机制会产生相反的作用。
”[14][13]对于权力的责任而言， “绩效”的要求不是看责任有没有被落实， 而是看责任有没有很好地被落实， 因为任何循规蹈矩的政府官员都不会犯有什么违背制度要求的错误， 从而不会导致惩罚。
所以惩罚之外还应有奖励机制， 否则官员只会考虑如何...
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